楚雄州2016年度法治政府建设情况报告

2016年，楚雄州法治政府建设工作在省政府法制办的精心指导及州委、州人民政府的正确领导下，坚持以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，紧紧围绕州委、州政府的重大决策部署，以推进依法行政、建设法治政府为目标，认真贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》和《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》，楚雄州法治政府建设年度目标任务圆满完成。现将有关情况报告如下。

一、楚雄州法治政府建设工作情况

（一）研究出台楚雄州贯彻纲要与规划具体实施方案

为深入贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》精神，加快法治政府建设，全面推进依法治州进程，州人民政府及时组织专门力量，研究出台了《楚雄州法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》以州委、州政府文件(楚委[2016]31号)印发实施，并制定了年度目标任务和措施分工方案，明确了时间进度、检验方式和责任单位，做到可执行、可督查、可检验、可考核。

（二）依法全面履行政府职能

1.依法规范行政职能。以职能转变为核心，大力简政放权、提高行政效能。全面推行法律顾问制度，牵头起草出台了《中共楚雄州委办公室楚雄州人民政府办公室关于全面推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》（楚办发〔2016〕15号）。建立健全各种预警和应急机制，妥善处理了“9.07”“9.17”“9.30”洪涝山洪泥石流滑坡等各种突发事件。

2.依法履行职责。完善依法行政各项制度，提高政府执行力和公信力。加强对行政职能争议的协调处理，建立健全了行政争议解决机制。

3.改革行政管理方式。进一步规范行政审批行为，在对承接省级下放审批事项的同时，对州级原保留实施的行政审批事项进行清理，并按照国务院和省政府的有关要求，全部取消州非行政许可审批事项。认真贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发〔2016〕53号）精神，全面推行“五证合一、一照一码”登记制度。按照《云南省人民政府办公厅关于加快推进“双随机、一公开”监管工作的通知》《云南省人民政府关于第一、二批清理规范省政府部门行政审批中介服务事项的决定》精神要求，及时对州政府部门随机抽查事项清单和中介服务事项进行了清理。根据省人民政府建成全省网上审批服务大厅要求，积极推进行政审批网上大厅项目建设，认真组织开展事项录入工作，大力推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务。

（三）完善依法行政制度体系

1.切实加强政府立法工作。按照《中华人民共和国立法法》的有关规定，结合楚雄实际，开展了《云南省楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例（草案）》的立法调研和起草工作，完成了《楚雄彝族自治州违法建筑查处办法（草案）》政府规章立法调研论证工作。同时，积极推进《楚雄彝族自治州公益性项目投资管理办法》等政府规范性文件调研起草工作。其中，积极做好楚雄州第一部地方性法规《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》的制定起草、论证工作，目前《条例》已按程序由州人大常委会审议通过报省人大批准实施。坚持规范性文件立项制度，进一步加强规范性文件审查、登记、备案管理，提高规范性文件的质量和实效性。

2.提高制度建设质量。坚持每一件规范性文件都要经过广泛征求意见（通过书面、网上、座谈等形式）、反复审核修改、专家论证、政府常务会议审议、合法性审查、登记审核、公布、报备等必经程序。

3.健全规范性文件备案监督制度。州、县市政府的规范性文件除报上级政府备案外，同时报本级人大常委会备案；政府部门制定的规范性文件，同时报上级主管部门和本级政府、人大常委会备案。2016年，州人民政府制定并报送省人民政府和州人大常委会备案的规范性文件共9件，均未发生违法或不当的情况。

4.加强对政府规范性文件的清理。坚持“立、改、废、释”并重，对不适应经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致或者相互之间不协调的规范性文件，及时修改或者废止。2016年，楚雄州按照省法制办的有关要求，组织州县市人民政府、州级行政执法部门对行政执法主体和行政执法人员在7月20日前进行了全面清理。清理结果通过本单位公开发行的刊物、政府门户网站、部门信息公开网站等向社会进行了公布。

（四）推进行政决策科学化民主化法治化

1. 规范行政决策。认真学习贯彻落实《云南省重大行政决策程序规定》，州人民政府重新修订了《楚雄州人民政府工作规则》，制定了《楚雄彝族自治州重大行政决策程序规定（试行）》，认真落实重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定程序。确立以政府为主体，公众参与、专家论证和集体讨论决定相结合的行政决策机制，贯彻重大事项决策集体讨论、听取意见、听证等制度。

2.完善行政决策风险评估机制。建立健全行政决策合法性审查制度，积极发挥政府法制机构和法律顾问的作用，坚持政府政策研究和法制办、监察局、审计局、财政局负责人全程列席政府常务会议、州长办公会和其他重要会议制度，确保政府决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。2016年共制定审查各类法规、规章、规范性文件以及重大政策文件42件：其中制定州政府重大政策文件3件；对县市政府、州级部门规范性文件登记备案审查14件；省级法规、规章以及重大政策文件反馈意见12件；审查州级规范性文件、重大政策文件9件；参与地方性法规制定1件；修改报登记备案州政府规范性文件3件。认真做好法律顾问工作，对涉及州人民政府的67件重要协议，研究提出了意见，与去年同期相比，增加了53.7%，为州人民政府正确、依法、科学决策发挥了重要作用。

3.加强重大行政决策跟踪反馈和责任追究。定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。建立健全行政决策的监督和责任追究制度。认真开展了政府规范性文件制定后评估工作。通过开展评估，对制度设计的科学性、规定的可操作性、贯彻执行的有效性等作出客观评价，为开展政府规范性文件制定后评估工作积累了经验。

4. 充分发挥参谋、助手、顾问作用。州、县市政府和州级各部门均建立了行政复议机构，配备专兼职人员3至4名，州、县市政府均设立了政府法律顾问室。其中州政府聘请法律顾问10人（其中北京专家2人，云大知名法学教授2人，省政府法制办2人，本地知名律师2名，法制机构2人）。地税等州级部门也聘请有法律顾问，并正常开展工作。

（五）坚持严格规范公正文明执法

1. 完善行政执法体制和机制。继续推进综合行政执法工作，进一步深化行政执法体制改革，全面提高城市管理水平。在楚雄市10个县市政府所在地和楚雄开发区管委会开展综合行政执法工作的基础上，根据十八届三中、四中全会精神，率先在牟定县新桥镇开展了乡镇一级综合行政执法试点工作。试点开展以来，通过综合执法改革，新桥镇增加行政许可权限4项，行政处罚权限22项，目前有综合执法人员64名，聘请政府法律顾问1名，建立了《新桥镇重大行政决策规则及程序》《新桥镇人民政府行政执法责任相关制度》《新桥镇重大行政决策风险评估机制》《新桥镇行政执法自由裁量权基准制度》《新桥镇重大决策监督和责任追究制度》《新桥镇重大决策合法性论证制度》等23项制度，开展了企业安全、国土、安监、卫计、市场监管、水利、林木保护等检查18次，出动人员50人次，试点工作取得一定成效。目前，已组织力量对试点工作情况进行了全面总结。

2.认真组织开展行政执法案卷评查活动。2016年，全州各行政执法部门共评查行政执法案卷95629件。其中，行政处罚案卷15452件、行政许可案卷74925件、行政复议案卷20件，其他案卷5699件。在各级各部门评查的基础上，由州依法行政领导小组办公室对25个州级行政执法部门2015年度已办结的行政执法案卷进行抽评。共抽查了行政执法案卷248件，通过评查，其中优秀案卷29件，占评查案卷总数的11.7 %；合格案卷210件，占评查案卷总数的84.7%；不合格案卷9件，占评查案卷总数的3.6%。在抽查中，对发现的问题进行及时总结反馈，并针对问题提出整改意见，限期整改并督促落实。建立健全行政裁量权基准制度，重点细化、量化行政处罚、行政强制、行政征收等行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。

3.建立健全行政执法主体资格制度。按照《云南省行政执法监督条例》和《云南省行政执法证件管理规定》，2016年，及时对机构改革后的行政执法主体进行合法性审查公告，并对全州2345名行政执法人员（新办证、审验）进行了培训，确保执法人员持证上岗，亮证执法。目前，全州所有行政执法单位的行政执法主体资格、行政执法职权及依据、行政执法责任的内容已在部门网站上进行公布，接受社会监督。

4.推行行政执法责任制。认真梳理州级政府各部门的行政职权，细化和规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程，严格依照法定权限和程序履行职责，规范行使权力，努力建设人民满意的法治政府。持续推进行政执法违法和错案责任追究制度，对发现的行政执法违法和错案依法及时追责。

5.强化经费投入保障。完善集中统一的公共财政体制，严格执行“收支两条线”制度，将各项依法行政工作经费列入年度预算，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度。

（六）强化对行政权力的制约和监督

1.自觉接受人大、政协和法院监督。进一步完善行政行为自律机制，自觉接受人大及其常委会法律监督、工作监督和政协民主监督。坚持重大事项向人大报告、向政协通报制度，邀请人大代表、政协委员列席州市政府常务会议，选聘部分代表、委员担任社会监督员，适时向代表、委员通报政府工作情况。认真办理人大代表建议及政协提案，人大代表和政协委员满意率达100%。2016年，州中级人民法院和省高院共受理以州人民政府为被告或共同被告的行政诉讼案件2件，全州法院受理行政案件107件，行政机关负责人出庭应诉31件。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真执行人民法院的司法建议。

2.加强层级监督和专门监督。强化上级政府对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。

3.强化社会监督。完善群众举报投诉制度，高度重视舆论监督，积极向社会公开投诉举报地址、电话、邮箱等举报渠道。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，认真调查核实，及时依法作出处理。

4.全面推进政务公开。加大政府信息公开力度，创新政务公开方式，及时公开重大行政决策事项及规范性文件。推进办事公开制度，拓宽办事公开领域，推进重点领域信息公开。

（七）有效化解社会矛盾纠纷

1. 依法化解社会矛盾纠纷。强化行政执法个案监督，及时查处、办理上级交办的案件。建立由政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，开展行政调解工作，抓好行政调解人员培训，建立行政调解台账并按照要求汇总上报。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，在行政复议工作中注重运用调解、和解方式解决纠纷。完善行政复议与信访的衔接机制，做到“定纷止争”、“案结事了”，维护了社会稳定。

2.依法公正办理行政复议案件。2016年，州政府行政复议办公室共收到行政复议申请10件，受理10件，审理结案10件，其中：维持7件，撤销1件，终止审理2件。办理行政应诉案件3件。继续做好州政府行政复议规范化建设工作，指导、规范县市政府和州级各部门行政复议规范化建设。在指导姚安、牟定、禄丰、南华四县建立了行政复议委员会的基础上，积极稳妥推进行政复议委员会工作建设。按照中央和省委、省政府关于加强和改进行政应诉工作的意见要求,牵头起草出台了《楚雄彝族自治州行政应诉工作规定》（楚政通〔2016〕58号 ）。

3.建立联动机制。建立完善政府法制机构与案件多发部门和人民法院的联席会议制度，强化部门法制机构对行政行为的审查把关职责，从源头规范执法行为，减少行政争议和社会矛盾。加强行政执法与刑事司法衔接工作，严厉打击违法犯罪行为，提高行政执法效率，切实维护广大人民合法权益。

（八）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政工作能力

1.认真落实学法制度，不断提高法治素养和依法办事能力。围绕贯彻落实十八大提出的“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”和《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》：“注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”要求，以增强各级领导干部、政府法制干部的法治意识为出发点，采取多项举措，认真落实学法制度。一是精心组织安排政府常务会议学法活动；二是严格落实领导干部任前法律法规知识考试制度；三是积极参加省法制办组织的法制干部的学习培训；四是严格组织全州行政执法人员对《云南省行政调解规定》《关于行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等法制知识学习培训工作；五是实施法治人才队伍能力素质提升行动。为建设一支观念新、素质高、能力强、作风硬，务实创新的政府法制干部队伍，根据《云南省法治人才队伍能力素质提升行动实施意见》（云组发〔2016〕9号）精神，制定出台了《楚雄州法治人才队伍能力素质提升行动实施方案》。

2.把法治文化宣传教育工作纳入法治政府建设重要内容。按照中央、省、州的有关要求，把法治文化宣传教育工作写入了《楚雄州法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020）》，明确了目标任务和责任单位。及时制定了“七五”普法计划，并结合法制宣传日采取多种形式开展对宪法和法律法规的学习宣传。通过学习和宣传，全州行政机关工作人员，特别是领导干部依法行政的意识、能力和水平进一步提高，依法决策、依法办事的自觉性明显增强，依法行政已经成为多数行政机关日常工作的基本准则。

3.坚持政府领导学法制度。州政府还将领导班子集体学法写入政府工作规则，坚持每年邀请省内外知名专家对州政府及其部门领导进行1-2次法律知识讲座。各县市各部门普遍建立了行政机关工作人员学法、用法制度，采取多种形式加强对领导干部法律知识培训，“法定职责必须为，法无授权不可为”已成为各级领导干部的普遍共识和行动。

4.征集行政执法案例，积极开展“以案释法”。3月份，向10县市、州级行政执法部门和开发区管委会征集了行政执法案例50件，其中有纠错案例的不少于1件，并将挑选出优秀的案例汇编成册，下发到各县市政府、州级行政执法部门和开发区管委会，以便于相互学习。

（九）强化组织保障

1.加强党对法治政府建设的领导。坚持依法治州、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治楚雄、法治政府、法治社会一体建设。州委领导定期听取法治政府建设工作情况汇报，亲自参与研究政府法治工作重点及难点，并体现到领导立法、保证执法、支持司法上，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。2016年，州委常委会共研究审定法治政府建设工作5次。将法治政府建设纳入州委综合绩效考核内容，并逐步加大权重，推动了法治政府建设各项工作全面深入开展。

2.严格落实负责人的第一责任人职责。结合领导干部人事变动情况，及时调整了由州长、分管副州长及州政府相关工作部门主要负责人组成的楚雄州依法行政领导小组，加强对依法行政工作的领导。严格落实行政首长是第一责任人制度，由州长亲自抓全州依法行政暨法治政府建设工作，并将依法行政任务与改革发展稳定任务同部署、同落实、同考核。充分发挥州依法行政领导小组作用，定期召开会议，研究解决存在的困难和问题，适时安排部署阶段性工作。全年州政府常务会共听取全州依法行政工作达2次。落实依法行政情况报告制度，州人民政府于2016年2月份分别向省政府（法制办）和州委、州人大常委会报告了楚雄州依法行政工作和法治政府建设情况。各级县市政府和州级各部门也分别向上级政府法制部门、本级党委和人大、本部门党组（党委）报告了2015年度依法行政工作情况。精心部署依法行政工作，州人民政府年初制定下发了《楚雄州2016年政府法制工作要点》《楚雄州2016年推进依法行政工作计划》，召开了全州2016年政府法制工作会议，传达学习2016年全省政府法制工作会议精神，回顾总结2015年和“十二五”时期全州政府法制工作，总结表扬依法行政第二个五年规划先进集体和先进个人，安排部署“十三五”和当前一个时期政府法制工作任务。下发了《楚雄州依法行政暨法治政府建设考评办法》（楚政办通〔2016〕 42 号），并纳入了2016年全州综合绩效考评内容。

3.加强政府法制队伍建设。加强法制机构和队伍建设，10县市政府法制机构健全并正常发挥作用。出台了《楚雄州人民政府关于加强县市政府法制队伍能力建设提高依法行政水平的意见》（楚政发〔2016〕 30 号），提出了“各县市政府法制机构专职法制工作人员不得少于3人”的明确要求，并就人员配备工作情况开展专项督查。重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部，切实加大对法制干部的培养、使用和交流力度，全年全州共有12名法制干部得到提拔或交流。

（十）着力建设“五型”政府。从促进全州治理体系和治理能力现代化的角度出发，提出了加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府、协同政府的重大部署，着力提升政务服务、商事服务和公共服务的质量和水平，大力营造公平竞争的市场环境、法治便利的营商环境和规范有序的金融环境，打造政府核心竞争力，提高服务群众的能力和水平。

二、楚雄州法治政府建设中存在的困难和问题

楚雄州法治政府建设工作在取得明显成效的同时，也还存在着以下一些困难和问题。

（一）依法行政能力有待提高，行政执法不够规范。少数县和单位领导干部对依法行政重视程度不够，政府法制部门在依法行政中的地位和作用还未完全发挥。综合行政执法的推进还不到位，一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、选择执法、执法力量分散的现象还比较突出，行政执法人员素质还有待提高，执法程序、执法文书不够规范。行政执法经费保障不到位，“罚缴分离”“收支两条线”制度执行不严格。行政执法监督体制机制不健全，行政执法监督缺乏权威，监督乏力。对推进依法行政、建设法治政府工作的考核力度有待进一步加强和完善。

（二）行政应诉工作重视不够，行政机关负责人出庭应诉率低。行政机关负责人出庭应诉率达不到要求，有不敢出庭、不想出庭的思想。

（三）基层法制队伍力量弱化，法制机构职能作用发挥不够。政府法制机构特别是县市法制队伍能力素质有待提升，围绕党委、政府中心工作立法的前瞻性、及时性、系统性、针对性和有效性还不够，地方特色不够突出，可操作性有待加强；少量规范性文件未经政府法制部门依法进行审查，政府职能转变还不到位，涉及的相关制度有待完善。

三、楚雄州法治政府建设下步工作打算

2017年是十二届州人民政府履职的开局之年，也是建设法治政府的关键一年。楚雄州法治政府建设工作要以纲要与规划为统领，对照《楚雄州治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》，围绕中心，服务大局，重点抓好以下几项工作，为实现全年经济社会发展目标提供更加坚实的法治保障。

（一）深入贯彻落实《纲要》。深入贯彻落实《纲要》是今年乃至今后一个时期依法行政和政府法制工作的主线，必须抓紧抓好。按照总体有规划、年度有重点、中期有检查的思路，制定实施方案，从总体上对法治政府建设进行谋划，稳步推进，通过坚持不懈的努力，实现法治政府基本建成的宏伟目标。州依法行政工作领导小组办公室适时组织对《纲要》贯彻落实情况开展专项检查，严格依法行政目标考核，着力推动各项工作落实。

（二）提高政府立法质量。一是科学编制年度立法计划。加强重点领域立法，根据楚雄州经济社会发展实际，围绕州委、州政府中心工作，加强城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法工作，编制好“十三五”地方性立法规划和年度立法计划。二是用好用足用活地方立法权。推动《楚雄彝族自治州城乡违法建筑查处办法》尽快出台实施，使之成为新《中华人民共和国立法法》实施后州人民政府首部规章。三是加强规范性文件制定管理。根据云南省修订出台的规范性文件制定和备案办法，适时修订《楚雄彝族自治州人民政府规范性文件制定办法》，建立规范性文件有效期制和定期清理制度，加强督促检查各县市和州级行政执法部门从2016年开始，对规范性文件每隔2年要清理一次。做好《楚雄州政府投资公益项目管理办法》等规范性文件的调研审查工作。

（三）推进综合执法改革。一是深入推进综合执法。抓好牟定县新桥镇综合行政执法试点工作，积极探索食品药品监管、工商质检、环境保护等领域跨部门综合执法。2017年，双柏、姚安要完成城市管理综合执法机构的报批工作，做好在牟定县新桥镇召开综合行政执法试点工作情况现场会和9个县市确定一个乡镇作为综合行政执法试点的工作。二是严格执行重大行政执法决定法制审核。认真贯彻落实《云南省重大行政执法决定法制审核办法》，制定楚雄州实施细则。严格执行重大行政处罚备案审查制度，建立重大行政处罚网上备案审查系统，加大对重大行政处罚行为的监督检查。三是健全行政执法情况统计制度和行政执法案卷评查制度。完善行政执法案卷评查标准，做好日常抽查、集中评查，探索行政执法案卷的网上巡查。建立健全行政执法主体公告制度，确认并向社会公告行政执法主体。全方面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，定期对行政执法主体和执法人员进行一次严格清理，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。

（四）加强行政复议工作。一是加强行政复议工作规范化建设。完善行政复议体制机制改革方案和相关制度，制定可行措施。推动机构、人员、经费及场所装备的合理配置，争取到2020年实现全州县级以上人民政府的行政复议机构独立设置，专职行政复议人员有2名以上的目标。二是认真履行行政应诉职责。认真贯彻落实《楚雄彝族自治州行政应诉工作规定》（楚政通〔2016〕58号），在全州范围内大力推进行政机关负责人出庭应诉工作，确保行政机关负责人出庭应诉率达到90%以上。三是建立联动机制。建立完善政府法制机构与案件多发部门和人民法院的联席会议制度，加强行政执法与刑事司法衔接工作，严厉打击违法犯罪行为，提高行政执法效率，切实维护广大人民合法权益。

（五）健全法律顾问制度。一是进一步完善重大行政决策合法性审查机制。继续围绕决策主体是否超越法定职权、决策事项是否于法有据、决策程序是否依法履行、决策内容是否合法合规进行重大行政决策合法性审查。二是全面落实政府法律顾问制度。督促各县市严格落实《中共楚雄州委办公室 楚雄州人民政府办公室关于全面推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》（楚办发〔2016〕15号），争取实现2017年一季度前实现县（市）以上人民政府及其部门法律顾问全覆盖，上半年实现乡镇人民政府法律顾问全覆盖。

（六）加强政府法制队伍建设。一是着力提升行政机关工作人员的法治意识和能力。坚持好领导集体学法制度，完善法治培训计划，邀请专家开展专题讲座的形式加大领导干部和行政机关工作人员的培训力度，逐步将领导干部学法活动常态化、制度化。二是加大对政府法制机构队伍培训力度，从2017年起，与省外知名高校建立合作培训机制，分批将全州从事政府法制工作的人员组织到高校进行培训，切实提高全州政府法制工作队伍的履职水平。三是加强基层法制队伍建设。严格落实州人民政府下发的《关于加强县市政府法制队伍能力建设提高依法行政水平的意见》（州政发〔2016〕30号）要求，进一步督促各级政府要高度重视法制机构和队伍力量建设，加大对从事法制工作人员的培养、交流和提拔使用力度，配齐配强县市政府法制机构工作人员，确保能够集中精力搞好政府法制工作。

（七）加强政务公开和政策宣传解读力度。充分利用政府门户网站、新闻媒体等平台，加强政务公开和法治政府建设相关政策宣传，保障公众的知情权、监督权，在全社会形成学法尊法守法用法的氛围，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。